日本協調術VS臺灣中立調解防禦戰｜監製：鄧學良、主持人：陳智暄｜老鄧「談法論理」(Professor Deng's Brilliant Legal Insights)(第456集) #鄧學良 #陳智暄

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鄧學良教授原稿 版權：鄧學良 原創著作｜鄧學良 教授 版權所有 © 鄧學良｜智慧財產權受法律保護 老鄧「談法論理」（2026、11、15）（ no.456） 題目： 在「社會保障」之「生活保護」中，公部門對於人民彼此間之紛爭，以公正第三方人立場，協助排難解紛，有無必要？日臺各自之作法，為何？其利弊得失，又為何？ 説明： 「生活保護（社會救助）的公部門，是否應該替受助者處理私人紛爭？」與「公部門是否應該在受助者因紛爭而陷入生活困難時，提供第三方協調與轉介？」間，實屬二事。 一、為何生活保護制度，會發生「人民彼此間的紛爭」？ （一）、現實生活：生活困難往往不是單純「收入不足」。例如：夫妻或親子間因扶養費發生爭執；房東與低收入戶發生租金、押金、退租爭議；親屬因「誰應該扶養老人」而衝突；鄰里糾紛導致居住問題；債務人與債權人發生爭議；受暴、家庭衝突，使一方突然無住所；受助者因身心、失業、貧窮等因素與家人關係惡化。此等問題一旦沒有處理，最後可能直接變成「生活保護／社會救助案件」。所以，紛爭解決與生活保障在實際個案中，很難完全切開。 （二）、日本厚生勞動省也明確把生活保護定位為，不只是「發錢」：生活保護的目的包括保障最低限度生活及促進自立；福祉事務所的 caseworker（個案承辦員） 會進行訪問、生活狀況調查及自立支援。而且，日本自2025年4月起，更進一步透過「生活保護法」第27條之3所規定的「調整會議」，讓福祉、就業、教育、住宅等相關機關，共同協調對被保護者的支援。換言之，日本正在強化的，其實是「協調」，而不是讓 caseworker 自己，變成「民事調解委員」。 二、日本：原則上「不替你調解私人紛爭」，但會進行 casework 與跨機關協調： 日本的「生活保護」是很典型的行政福利制度。其基本架構乃為：福祉事務所 → caseworker → 調查生活狀況 → 決定是否給予生活保護 → 持續進行生活支援與自立支援。 厚生勞動省也明確說明，申請窗口是居住地所管轄的福祉事務所，受給後 caseworker 會依家庭實況，進行訪問調查及提供就業等支援。但是，caseworker 不是「民事調解委員」。例如：A先生與兄弟B先生因父母扶養問題吵架。 如果A先生是生活保護受給者，caseworker 可以著手：確認家庭關係；確認B是否實際提供扶養；評估家庭衝突是否造成A的生活困難；將A轉介給適當的社會福祉、法律、住宅等服務；在不同機關間協調。尤值注意者，caseworker 不應該直接說「B先生你應該給A每月三萬元，所以你們就這樣和解」。因為，此已涉及：民事法律關係；扶養義務；債權債務；家事事件；甚至司法判斷。這不是生活保護行政機關本來的核心職能。 三、日本近年所採之方向，實值注意： 即從「個人 caseworker」，走向「跨機關協調」，此點是日本制度很重要的新發展。 （一）、2025年4月施行的「生活保護法」第27條之3，建立「調整會議」，目的就是讓福祉、就業、教育、住宅等相關機關共同處理複雜的被保護者問題。厚生勞動省特別強調：不能讓個別 caseworker， 把問題全部自己扛下來。而應該讓不同專業機關，分工合作。 （二）、日本政府過去的實務協議，也承認生活保護 caseworker 被要求扮演「把各種社會資源組合起來的 coordinator」，碰到困難案件，需要與專門機關合作。 （三）、直言之，「需否公部門協助排難解紛？」之命題，應可確認是「需要」。惟其核心不是：「讓生活保護承辦人，兼任調解委員。」，而是：「讓生活保護制度成為問題發現及支援協調的入口，再把真正的紛爭，交給適當的第三方機構處理。」。 四、臺制作法為生活救助與「鄉鎮市調解」分開： （一）、臺灣地區的「社會救助」：是社會安全體系最後一道防線，其核心包括保障基本生活，以及協助有工作能力、意願者脫離生活困境。政府目前所強調的核心價值是「主動關懷、尊重需求、協助自立」。 （二）、但是，臺灣地區也沒有把「社會救助機關」本身，設計成一般人民紛爭的調解機關。此工作乃有另一套制度，即「鄉、鎮、市、區調解委員會」。依「鄉鎮市調解條例」之規定，鄉鎮市公所應設調解委員會，處理民事事件及告訴乃論之刑事事件。而且是「以公正第三方人立場，協助排難解紛」。法律明文要求調解委員從具有法律或其他專業知識、且有社會信望的公正人士中遴選；調解委員應本和平、懇切態度，勸導雙方，並酌擬公正合理的辦法。法務部也直接把鄉鎮市調解，稱為由「公正第三人」進行調解的制度。 （三）、所以，臺灣其實是：社會救助制度解決「你怎麼活下去？」；鄉鎮市調解制度解決「當事人跟別人如何把事情解決問題？」。兩者可以合作，但法律定位不同。 五、臺制之優點，在於可維持「中立」： 假設低收入戶甲與房東乙發生租屋爭議。如果社會救助承辦人，同時又是甲的「福利提供者」，又要擔任甲乙之間的「公正調解人」，其實會出現很大的問題。亦即，該承辦人真的能做到第三方中立嗎？甲可能會想：「承辦人是政府派來幫助我的，當然應該站在我這邊。」 ；乙則可能認為：「政府本來就是站在弱勢一方。」。因此，把調解工作交給另一個制度，反而比較容易建立程序上的中立性。 （四）、臺灣之鄉鎮市調解的另一項優點，是低成本、近距離、非訴訟化。而且調解成立後，還要送法院核定；經法院核定的民事調解，具有與民事確定判決相同的效力。 （四）、準此，臺制不是單純「里長來勸架」，而是一套具有法律效果的ADR（訴訟外紛爭解決）制度。 六、臺制之明顯缺點： （一）、「社會救助承辦」與「紛爭調解」之過度分立，也可能造成當事人被不同機關「踢來踢去」，乃至於「外行辦內行」。例如：一名低收入戶老人與兒女因扶養問題鬧翻。社會局可能說：「這是家庭／民事問題」，在調解委員會則可能說：「這是社會福利問題，請找社會局。」。法院可能又說：「請先進行其他程序」。結果，此老人真正需要的其實不是三個機關各自完成一個程序，而是：「誰能把整個問題接起來？」。凡此，正是日本近年開始強化的「coordination」（協調作業），所要處理的問題。 七、日臺二制比較： （一）、概整： 1、基本生活保障：「日」為生活保護；「臺」為社會救助／生活扶助。 2、第一線窗口：「日」為福祉事務所；「臺」為地方政府社政機關等。 3、個案工作：「日」為caseworker （很重要）；「臺」為社工／社會救助行政。 4、是否直接處理私人紛爭：「日」為原則上不是主要職能；「臺」原則上也不是。 5、是否有可以協調之資源：「日」為很強調有，但較分散；「臺」為專門紛爭解決（惟有專業不足之慮）。 6、處理部門：「日」為司法、ADR等；「臺」為鄉鎮市調解、司法等。 7、公正第三方調解制度：「日」為不以生活保護機關為中心；「臺」為鄉鎮市調解制度很明確。 8、趨勢：「日」為強化跨機關協調；「臺」為強化社會安全網、福利整合。 9、最大問題：「日」為caseworker 負擔過重、角色混雜；「臺」為機關分工造成「斷裂」與互推。 （二）、日本目前甚至已經承認 caseworker 的業務負荷及專業能力問題，並透過研修及調整會議等方式強化組織性支援，而不是把所有問題，都丟給一個 caseworker。 八、公部門介入人民彼此紛爭」之必要性： （一）、有必要，但「介入」不等於「替人民裁判」：即，應分成層次處理： 1、第一層為「發現」：社會救助／生活保護人員應該能夠發現：如「某人之貧窮，其實是由家庭衝突、租屋糾紛、債務、暴力、扶養問題所造成。」 2、第二層是「暫時保護」：如果紛爭已經造成，已無家可歸；沒有食物；有家庭暴力；被迫離家；失去基本生活條件時，公部門不能說：「這是你們私人之間的事情，我們不管。」。因為，此時已經從「私人紛爭」轉化成「基本生存權問題」。 3、第三層是「協調」：此為最應強化之部分。 例如：社會局／福祉事務所＋社工＋法律扶助 ＋調解機關＋住宅機關＋醫療／心理支援＋警察或司法機關（必要時）等，由一個「個案協調者」把大家串起來。日本當前建立的「調整會議」，實朝此方向。 4、第四層為「正式處理」：如果涉及權利義務的強制確認；財產爭議；扶養義務；損害賠償；家事事件；犯罪等等之時，則應分交：調解委員、律師、法律扶助、仲裁機構、法院等具有相應權限者。萬不能要求一個社會福利承辦人，同時扮演：社工＋律師＋調解委員＋法官。蓋，如此反而會傷害人民權利。 九、非「要不要調解」，而是「誰來調解」： 本命題最核心之處，應可為如下層次：。 （一）、第一層為「生活保護／社會救助機關 」，負責「發現問題＋維持最低生活＋個案管理」。 （二）、第二層為「獨立或半獨立的紛爭協調機制」：負責「中立調解＋協議形成＋資源協調」。 （三）、第三層為「司法」：負責「具有強制性的權利判斷」。 十、上開作法調整下，實可同時兼顧福利性、效率、中立性、專業性與人民權利保障： 本作法最大的好處，乃在於： （一）、可以避免「貧窮 → 紛爭 → 更貧窮」的惡性循環。 （二）、減少法院訴訟。 （三）、對於老人、身心障礙者、單親家庭、無家可歸者等弱勢者特別有幫助。 （四）、 可以把法律問題與社會福利問題一起處理，而不是各機關各管一半。 （五）、 可以及早發現問題。 其實日本之官方資料，也已經顯示，生活保護個案，往往具有多重、複雜問題，因此，單一 caseworker 很難獨力處理，需要專業機關共同支援。 十一、改革之風險： 如果改革設計不好，反而可能產生以下風險。 （一）、樣態： 1、國家過度介入私人生活：政府可能從：「我幫你維持基本生活」，變成：「我來告訴你夫妻應該怎麼相處。」。只因，此這已越界。 2、 福利行政失去中立：如果福利承辦人必須「幫助弱者」，又必須「公正調解」，兩個角色可能互相衝突。 3、受助者產生依賴：凡是家庭衝突、鄰里衝突都找政府，可能弱化私人自治及社會自我解決能力。 4、行政權力過大：最值得警戒者，「為了幫助弱勢」，而賦予行政機關過大的介入私人生活權限。 因此，調解應當以自願、保密、中立、程序正義及適當轉介為原則。 （二）、臺灣現行鄉鎮市調解制度的一個優點：調解委員並不是法官，不是自己「判誰對誰錯」，而是協助雙方形成和解；成立後還須經法院核定，才產生相應法律效力。 十二、結語： 綜上，在「生活保護／社會救助」制度中，公部門沒有必要、也不宜直接成為人民私人紛爭的裁判者。但是，對於會影響人民最低生活及自立的紛爭，公部門有必要負擔「發現、保護、協調、轉介」的責任。日本目前之動向，實值注目，即：以生活保護 caseworker 為入口，逐漸走向跨專業、跨機關的「協調型 casework」。 臺制則是社會救助與紛爭調解在制度上較明確分流；社會救助負責生活保障，鄉鎮市調解則提供公正第三人的ADR。 因此，「臺灣式的第三方中立調解」＋「日本式的福利個案協調」的結合。也就是：社福機關負責把人接住，獨立調解機制負責把紛爭解開，司法機關負責最後的權利判斷。如此方能同時做到「救貧」與「保障自治」，而不會讓生活保護制度變成一個無所不管的「人民生活管理機關」。 +++ 老鄧説：不宜由「生活保護承辦人」直接兼任私人紛爭的裁判者或調解者。最理想的制度，是把「生活保障」與「紛爭解決」分開，但讓生活保護／社會救助機關具有發現問題、暫時介入、協調資源、轉介專業調解機構的功能。我國亦應速速定法，使各機關有「能動型」機制，以回應「個管」的通報！ －－－ 日本如何協調生活困境中的私人紛爭？臺灣又如何透過中立調解維護程序公平？ 本集比較日本《生活保護法》調整會議與臺灣鄉鎮市調解制度，解析家庭扶養、租屋、長照及債務等問題。主張生活保障與紛爭解決適度分工，結合跨機關協調、專業調解及司法救濟，建立更完善的社會安全網。 監製：鄧學良教授｜主持／製作：陳智暄｜美術剪輯：陳旭騰 出品：財團法人中華勞資事務基金會 報導：中華通訊社記者 陳智暄、陳旭騰 #鄧學良 #陳智暄 #老鄧談法論理 #日本生活保護 #中立調解 #社會救助 Powered by Firstory Hosting

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